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稅收信息管理法制創(chuàng)新研究

項目主持人：張怡

　　本項目《稅收信息管理法制創(chuàng)新研究》分作五大部分，各部分研究的問題自成體系，但又形成了密不可分的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，從整體上構(gòu)成稅收信息管理法制建構(gòu)亟待解決的問題。

　　一、“稅源聯(lián)動”多部門信息共享法律規(guī)則設(shè)計

　　(一)存在的問題

　　隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，新興產(chǎn)業(yè)的興起，交易方式日趨復(fù)雜化，稅務(wù)機關(guān)稅源監(jiān)管的難度也越來越大，僅憑稅務(wù)機關(guān)一己之力，已難以完成稅收征管任務(wù)。我們通過對重慶市奉節(jié)縣物流業(yè)稅收情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)稅收流失嚴重存在多方面原因，其中最重要的原因在于，由當?shù)氐囟?、運管、交警、公安、海事處等部門為主的稅源聯(lián)動管理機制因運行中存在多方面障礙，未發(fā)揮其該有的作用，對稅源未進行全方位監(jiān)管。同時，經(jīng)濟全球化的發(fā)展，使得國內(nèi)各地區(qū)之間以及與其他國家之間的經(jīng)濟交易日趨活躍，稅源監(jiān)管的范圍不再局限于某一地區(qū)，需在全國范圍內(nèi)調(diào)動其他部門的力量，協(xié)助稅務(wù)機關(guān)進行稅源監(jiān)管。

　　通過充分調(diào)研對我國目前涉稅信息分布、“稅源聯(lián)動”多部門信息共享現(xiàn)狀進行了梳理，從中發(fā)現(xiàn)的問題是：我國涉稅信息分布在工商、公安、國土資源、住建部、銀行、社保、審計、海關(guān)及交通運輸?shù)炔块T，目前《稅收征管法》尚缺多部門信息互聯(lián)互通操作細化規(guī)則，盡管有些地方政府出臺地方規(guī)章并設(shè)置了相應(yīng)機構(gòu)，由于規(guī)章級次低，地方政府管轄權(quán)局限，結(jié)果有始無終。

　　(二)“稅源聯(lián)動”信息共享困難的原因

　　除技術(shù)性障礙之外，最為重要的還是部門利益作怪以及行政隸屬關(guān)系沒有理順。

　　(三)對策建議

　　通過研究，我們認為：一方面，必須從相關(guān)法規(guī)和政策性文件規(guī)定的角度理順行政隸屬關(guān)系，樹立“一盤棋”思想(這是本項目研究之外的問題，在此不展開討論);另外一方面，主要從《稅收征管法》立法技術(shù)技巧上細化規(guī)則條文。重點包括：(1)根據(jù)信息傳遞規(guī)律，從信息提交、信息使用、信息反饋、信息保管四個步驟構(gòu)建涉稅信息傳遞規(guī)則;(2)為信息傳遞規(guī)則良好運轉(zhuǎn)要建立協(xié)調(diào)、監(jiān)督以及補償?shù)壬娑愋畔⒊绦蜻\行保障規(guī)則，促使各部門誠實履行信息共享義務(wù);(3)信息共享主體以及納稅人充分參與法律程序規(guī)則的制定以體現(xiàn)稅收程序正義;(4)建議從納稅人涉稅保密信息，以及納稅人涉稅非保密信息的角度，構(gòu)建“稅源聯(lián)動”多部門信息共享的保密規(guī)則。

　　二、涉稅信息采集的權(quán)限和程序法律規(guī)則設(shè)計

　　(一)存在的問題

　　由于近年來全國稅務(wù)行政復(fù)議案件始終保持18%左右的增長幅度，且復(fù)議維持率低、訴訟敗訴率高的特點非常明顯，案由共同點是稅務(wù)機關(guān)征稅過程中引用法律法規(guī)不準確、執(zhí)法程序省略步驟、顛倒順序、稅收檢查權(quán)和自由裁量權(quán)濫用等方面。為防止涉稅信息采集中出現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險，必須進行涉稅信息采集的權(quán)限和程序法律規(guī)則設(shè)計。

　　(二)亟需限權(quán)與制度設(shè)計的原因

　　稅務(wù)機關(guān)作為公權(quán)力機關(guān)的一種，它們因為自身的特殊性而需要采集相應(yīng)的涉稅信息。但這并不意味著稅務(wù)機關(guān)的權(quán)力可以不受任何限制。這既關(guān)系到所采集的“信息”是否真實可靠，又關(guān)系到相關(guān)當事人權(quán)利保障和義務(wù)地履行。

　　(三)對策建議

　　長期以來稅務(wù)執(zhí)法工作很大程度上圍繞“任務(wù)治稅”、“計劃治稅”進行，忽視了對我國應(yīng)當建立起“信息管稅”的基本理念且須與稅收法治的理念相結(jié)合，針對上述問題，我們認為應(yīng)從三大方面進行制度完善：其一，樹立一種觀念，稅務(wù)執(zhí)法必須在法定職權(quán)和職責(zé)范圍內(nèi)，符合法律對行政行為合法性、合理性的基本要求;其二，嚴格規(guī)范稅務(wù)執(zhí)法機關(guān)的幾大權(quán)力，即：要求納稅人進行信息轉(zhuǎn)送的權(quán)力;要求第三方進行信息報送的權(quán)力;對涉稅信息進行審查評估的權(quán)力;對涉稅信息進行監(jiān)督檢查的權(quán)力。其三，整體而言，我國涉稅信息采集制度的設(shè)計應(yīng)主要關(guān)注以下幾個方面的程序設(shè)計，即：涉稅信息的報送程序;涉稅信息的糾正程序;涉稅信息的檢查程序。

　　三、 涉稅信息管理中的相關(guān)法律規(guī)則設(shè)計

　　(一)問題及成因

　　由于我國目前納稅征管體系不健全，日常征管和稅務(wù)檢查手段匱乏，許多應(yīng)稅收益(特別是直接稅收益)游離于制度之外。為此，需要探討統(tǒng)一的納稅人身份識別規(guī)則，在納稅人身份識別規(guī)則(信用)基礎(chǔ)上完善納稅人收入與支出信息系統(tǒng);為確保信息安全的情況下消除信息孤島，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享應(yīng)在全國范圍內(nèi)建立涉稅信息“云計算”共享平臺，使稅務(wù)登記、納稅申報、稅款征收、稅務(wù)稽查、稅源監(jiān)控等各方面規(guī)則與之銜接;針對跨國公司(居民和非居民)的進出與投資形式的多樣化，使得涉外稅務(wù)信息的掌握和稅收征管問題突顯，需要研究新形勢下有效防止避稅的新規(guī)則。

　　(二)對策建議

　　1.納稅人身份識別規(guī)則設(shè)計

　　我國現(xiàn)有的納稅人識別規(guī)則比較復(fù)雜，存在專用的納稅人識別號標準、機構(gòu)信用碼、個人信用碼、組織機構(gòu)代碼、國別代碼、hs商品代碼(10位)等身份識別標準，同一機構(gòu)或個人往往會在實踐中擁有數(shù)個身份識別碼，稅務(wù)機構(gòu)對納稅人的識別障礙源于缺乏統(tǒng)一的納稅人身份識別規(guī)則，故稅務(wù)機構(gòu)在涉稅信息管理過程中，往往會綜合運用各種身份識別規(guī)則，這事實上加大了稅收征管的難度。

　　我們認為可以考慮將上述復(fù)雜的劃分歸為兩類：納稅人識別號和機構(gòu)信用碼，并進行規(guī)則設(shè)計。前者，納稅人識別號由國稅總局統(tǒng)一開發(fā)軟件予以解決;后者，機構(gòu)社會信用代碼，是從信用角度編制的用于識別機構(gòu)身份的代碼標識，以人民銀行派發(fā)的結(jié)算賬戶開戶許可證核準號為基礎(chǔ)編制。

　　2.涉稅“云計算”共享平臺規(guī)則設(shè)計

　　在大數(shù)據(jù)時代背景下，電子政務(wù)發(fā)展進入信息融合的階段，云計算平臺融合性特點得到凸顯。隨著云計算服務(wù)的全球化繁榮和云計算技術(shù)的多維度部署，大量的涉稅信息向云端遷移，涉稅信息集中存儲能夠為給稅務(wù)機構(gòu)涉稅信息存取提供了更為便利的途徑(金稅三期已在推進)。但另一方面，云計算的出現(xiàn)對稅收信息管理所涉及的隱私、司法管轄、搜查令、電子數(shù)據(jù)取證和數(shù)據(jù)安全等帶來了巨大的挑戰(zhàn)，亟待法律制度的完善。

　　我們認為：首先，在稅收信息管理所涉及的隱私問題上，應(yīng)參照其他國家法律規(guī)定要求云服務(wù)商進行涉稅信息加密，為稅務(wù)機關(guān)和關(guān)聯(lián)方提供密鑰或解密數(shù)據(jù)，并嚴防納稅人惡意刪除或篡改涉稅信息的行為;其次，稅務(wù)機關(guān)的稅務(wù)信息管理權(quán)限必須經(jīng)過法定授權(quán)，特別涉及管轄區(qū)域外的涉稅主體信息，要依照國際稅收征管協(xié)作的新標準設(shè)計必要的跨域合作規(guī)則;再次，云環(huán)境中涉稅信息集中的存儲使稅務(wù)機構(gòu)獲得了尋找其認為具有價值信息的機會，但也宜引發(fā)對稅務(wù)機構(gòu)公權(quán)力濫用的擔(dān)憂，因此在云環(huán)境下，必須建立與涉稅信息管理更為契合的法律框架，具體包括：云環(huán)境下涉稅信息管理的適用條件、云服務(wù)商的協(xié)助義務(wù)、云計算涉稅信息管理監(jiān)督與侵權(quán)救濟條件等等;最后，涉稅“云計算”平臺制度應(yīng)與現(xiàn)行稅收征管制度(納稅申報、稅務(wù)登記、稅款征收和稅務(wù)稽查等制度)相互銜接，納入稅收征管法的有機組成系統(tǒng)。

　　3.涉外非居民企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收征管信息的規(guī)范設(shè)計

　　非居民企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得稅征管作為涉外稅務(wù)信息的掌握和稅收征管內(nèi)容的重要一項，在稅收征管中的核心難題是稅源信息的來源——股權(quán)轉(zhuǎn)讓信息不對稱制約了稅收的有效征管。長期以來，稅務(wù)機關(guān)有效獲取信息的手段是依靠銀行、外匯管理局在支付環(huán)節(jié)的協(xié)助把關(guān)。在“外轉(zhuǎn)內(nèi)”的情況，稅收管理尚可以及時跟進，但對于“外轉(zhuǎn)外”的各種情形，由于境內(nèi)被轉(zhuǎn)讓股權(quán)的企業(yè)不及時報告，極易導(dǎo)致稅源信息滯后或無法獲取，從而使稅款未能及時入庫，甚至大量流失。因此，在強化所得稅法的實施之外，還應(yīng)對非居民企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收征管信息制度障礙進行修正。具體表現(xiàn)在：對稅源信息的報告反饋制度的修正、對非居民企業(yè)納稅申報制度的修正、非居民股權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)法規(guī)政策的修正等等。

　　四、涉稅信息采集與管理中違規(guī)違法追責(zé)法律制度

　　針對涉稅信息采集和管理過程中存在的違法行以及如何承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的問題，提出涉稅信息采集與管理違法行為的四個構(gòu)成要件，即：主體要件(適格的主體資格)、客體要件(侵害了稅法所保護的法律關(guān)系)、客觀要件(不履行法定義務(wù)的行為)和主觀要件(給予故意或者過失)。與此同時，根據(jù)不同標準，對涉稅信息采集與管理中的違法行為需要進行分類并嚴格遵循責(zé)任法定、過罰相當以及納稅人權(quán)利保障等原則進行追究，確保涉稅信息采集與管理的法律責(zé)任能夠在實施過程中，更具科學(xué)性、公平性。

　　五、稅務(wù)信息管理中的配套法律制度設(shè)計

　　(一)問題及成因

　　涉稅信息管理制度的建立涉及多個政府部門，已超出稅務(wù)部門的職權(quán)范圍，需由國務(wù)院履職協(xié)調(diào)，體現(xiàn)稅權(quán)神圣意旨;在國家層面尚未普遍、徹底實施官員財產(chǎn)公開制度的情況下，稅務(wù)部門掌握納稅人的財產(chǎn)信息，會遇到各種各樣的阻力。為此，需要探討以何種方式設(shè)計參考性法律規(guī)則，例如，以特別授權(quán)立法或增加附則條款等方式作出相應(yīng)考據(jù)。

　　(二)對策建議

　　1.要解決稅務(wù)部門在涉及官員稅務(wù)信息采集上面臨的渠道不暢問題，確保稅務(wù)信息采集管理的公平性，就應(yīng)完善官員財產(chǎn)申報與公開制度，努力打破官員等主體在財產(chǎn)信息上的“壟斷”地位，將其全部財產(chǎn)納入稅法規(guī)制范疇，確保稅務(wù)信息采集與管理工作全面覆蓋;

　　2.鑒于我國納稅信用體系存在市場機制不健全、社會信用缺失等問題，需要逐步健全納稅人信用等級制度、欠稅公告制度以及納稅信用制度等，并使之與社會信用體系有效銜接，實現(xiàn)征納雙方協(xié)力推進涉稅信息采集與管理工作;

　　3.應(yīng)盡可能地通過強化風(fēng)險意識、有效識別風(fēng)險、著力控制風(fēng)險來確保國家稅收利益的安全;

　　4.稅收管理呈現(xiàn)市場化、專業(yè)化趨勢的背景下，強化對稅務(wù)代理問題的法律約束，明確其在稅務(wù)信息報送、處置中的“注意義務(wù)”，充分發(fā)揮稅務(wù)代理人在稅務(wù)機關(guān)與納稅人之間的“信息橋梁”，推動稅務(wù)信息管理體制的創(chuàng)新。