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保障性住房地方立法與實(shí)證研究

山東科技大學(xué) 李會(huì)勛

　　一、保障房制度存在的問(wèn)題

　　1.資金供給匱乏

　　目前住房保障資金中財(cái)政性資金的投入有限，主要是以土地收入或者公共收益為主的方式，資金規(guī)模隨房地產(chǎn)的變化而產(chǎn)生很大的波動(dòng)，從而不利于形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源。這樣住房保障的資金就面臨很大的困境，所以住房保障資金的來(lái)源應(yīng)該以公共財(cái)政為主要渠道。財(cái)政部等三部委《關(guān)于保障性安居工程資金使用管理有關(guān)問(wèn)題的通知》下發(fā)后，給予公租房和廉租房一樣的穩(wěn)定資金來(lái)源，并規(guī)定可以采取貼息方式，支持市場(chǎng)主體和社會(huì)機(jī)構(gòu)從商業(yè)銀行融資用于發(fā)展保障性住房。有學(xué)者主張，在保障房建設(shè)領(lǐng)域引入房地產(chǎn)投資信托基金(REITs)，該模式既可以替政府省錢，又能調(diào)動(dòng)社會(huì)資金力量的有效融資方式，中國(guó)引入房地產(chǎn)投資信托基金能否達(dá)到預(yù)期效果難以預(yù)測(cè)，目前只能處于觀望和學(xué)習(xí)之中。

　　2.準(zhǔn)入限制較多

　　隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，中等偏下收入住房困難家庭無(wú)力通過(guò)市場(chǎng)租賃或購(gòu)買住房的問(wèn)題突出。形式所需促進(jìn)制度降生，同時(shí)，新就業(yè)人群的階段性住房支付能力不足，外來(lái)務(wù)工人員收入不高，居住條件也亟需改善。如果仍沿襲原有保障性住房思路和模式，安居問(wèn)題只能成為空談。政府將根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均可支配收入、物價(jià)指數(shù)等因素的變化定期調(diào)整，并向社會(huì)公布。隨著對(duì)保障房認(rèn)識(shí)的不斷加深，各地均在逐步放寬諸如戶籍、收入等限制，這既是個(gè)趨勢(shì)，也保障更多中低收入人群住房的需求。

　　3.保障手段單一

　　目前我國(guó)住房保障領(lǐng)域的各種配套金融稅收政策還沒(méi)有跟進(jìn)，《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)后，規(guī)定公租房房建設(shè)實(shí)行“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有”，投資者權(quán)益可依法轉(zhuǎn)讓。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放保障性住房中長(zhǎng)期貸款，支持符合條件的企業(yè)通過(guò)發(fā)行中長(zhǎng)期債券等方式籌集資金，專項(xiàng)用于公租房房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，在政府出資和運(yùn)用市場(chǎng)資源上開(kāi)始做初步的嘗試。當(dāng)然保障房的戶型、小區(qū)附屬的商場(chǎng)、停車場(chǎng)以及其他非居住性設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、招標(biāo)營(yíng)建和管理也離不開(kāi)市場(chǎng)。

　　4.選址及配套不到位

　　保障房選址要選在交通便利、生活配套設(shè)施相對(duì)較好的一些地段，公共交通便利的地方，因?yàn)榈褪杖肴后w出行主要是靠公共交通，所以一定要給他們創(chuàng)造一個(gè)生活便利、交通便利的條件。建得很遠(yuǎn)，交通不便，交通成本很高，不符合政府解決低收入群體住房的宗旨。

　　5.材料審核流于形式

　　以武漢市為例，根據(jù)《武漢市經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》，申請(qǐng)人提供收入證明、住房情況證明、戶籍證明和身份證明、婚姻狀況證明后，應(yīng)由戶籍所在街道辦審核。街道辦通過(guò)初審后，申請(qǐng)人資料須報(bào)送區(qū)民政部門(mén)審核。民政局的審核結(jié)論，主要依據(jù)街道辦審核的情況做出。一般情況下，街道辦社會(huì)事務(wù)辦初審后，認(rèn)定申請(qǐng)人提供的申請(qǐng)資料完整屬實(shí)，民政部門(mén)往往就會(huì)通過(guò)申請(qǐng)人的審核，并蓋上公章。經(jīng)濟(jì)適用房審核最后把關(guān)在房產(chǎn)部門(mén)，而房產(chǎn)管理部門(mén)在街道辦、民政部門(mén)都作出審核意見(jiàn)后，他們一般都會(huì)通過(guò)。他們無(wú)法對(duì)申請(qǐng)人的戶口、收入等條件進(jìn)行詳細(xì)的審核和調(diào)查?，F(xiàn)有經(jīng)濟(jì)適用房申購(gòu)審核制度看似嚴(yán)密，但“后端”審核環(huán)節(jié)多數(shù)時(shí)候只是書(shū)面審查，往往流于形式。一旦社區(qū)、街道辦等“前端”審核環(huán)節(jié)被突破，很容易導(dǎo)致層層審核的“失守”?？磥?lái)相關(guān)證明及材料能否保證真實(shí)有效，審核部門(mén)如何把好審核關(guān)仍是保障房制度建設(shè)需要考慮的問(wèn)題。

　　6.管理運(yùn)行機(jī)制不暢

　　保障房的產(chǎn)權(quán)實(shí)行所有者權(quán)益，所有者與使用者分離，由于產(chǎn)權(quán)人不直接管理房屋，如果監(jiān)管、維修、配套服務(wù)不及時(shí)，往往容易使房屋使用效率低下。由于租金收入無(wú)法滿足融資成本的變動(dòng)需要，必須有財(cái)政進(jìn)行擔(dān)保與“托底”。保障房管理機(jī)構(gòu)作為政府部門(mén)，對(duì)其考核方式?jīng)Q定了保障房管理的效率。而工作人員的調(diào)動(dòng)與領(lǐng)導(dǎo)的任期變化，都會(huì)使房屋監(jiān)管失去持續(xù)性、穩(wěn)定性。保障房管理機(jī)構(gòu)與物業(yè)管理公司之間的委托代理關(guān)系比較模糊。由于不是產(chǎn)權(quán)住房，承租人的階段性居住并不會(huì)對(duì)物業(yè)管理提出很高的要求，因而物業(yè)管理的價(jià)格與服務(wù)往往無(wú)法匹配，使房屋老化速度加快。

　　二、問(wèn)題的成因分析

　　1.產(chǎn)權(quán)界定原因

　　研究保障房，繞不開(kāi)對(duì)其它保障性住房的梳理，現(xiàn)行住房保障體系中主體是經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房等，解決中低收入居民住房不是說(shuō)保障房種類越多越好，關(guān)鍵看制度設(shè)計(jì)是否達(dá)到了預(yù)期的目的，相關(guān)保障措施是否落到了實(shí)處。

　　經(jīng)濟(jì)適用房。從對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的定義來(lái)看，首先經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)對(duì)象是城鎮(zhèn)居民，基于此戶籍限制，非城鎮(zhèn)居民自然沒(méi)有購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的資格；其次，盡管經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地以劃撥方式供應(yīng)，建設(shè)項(xiàng)目免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等各種行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，但不可否認(rèn)的是，因?yàn)槠鋬r(jià)格依然相對(duì)較高，它更適用于中等收入以上的人群；最后，經(jīng)濟(jì)適用住房購(gòu)房人擁有有限產(chǎn)權(quán)。購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房滿5年，購(gòu)房人上市轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)適用住房的，按照屆時(shí)同地段普通商品住房與經(jīng)濟(jì)適用住房差價(jià)的一定比例向政府交納土地收益等相關(guān)價(jià)款后可以轉(zhuǎn)讓。這樣就導(dǎo)致有能力買房的人從政策中獲利，低收入者因經(jīng)濟(jì)受限仍無(wú)法問(wèn)津，從而失去了保障性住房的根本意義。

　　限價(jià)房。限價(jià)房的推出滿足了部分中等收入家庭既沒(méi)有能力買商品房，又沒(méi)有資格申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用房的需要。保障的范圍僅限特定人群。各地紛紛落實(shí)了本地區(qū)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)計(jì)劃，但限價(jià)房并沒(méi)有相關(guān)制度予以約束且無(wú)強(qiáng)制性要求，實(shí)踐中成了權(quán)力尋租的對(duì)象。

　　公租房。公租房和廉租房合并后，將成為未來(lái)保障房的主體，但關(guān)于產(chǎn)權(quán)的界定，目前各地規(guī)定混亂，亟需立法予以規(guī)制和定位。

　　2.制度定位原因

　　我國(guó)住房制度改革的歷程經(jīng)歷了完全保障化到完全市場(chǎng)化的變遷，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》(國(guó)發(fā)[1998]23號(hào))提出了“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，確立了以經(jīng)濟(jì)適用房為主的保障房體系”，2003年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國(guó)發(fā)[2003]18號(hào))將國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)提出的“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，確立了以經(jīng)濟(jì)適用房為主的保障房體系”改變?yōu)椤白尪鄶?shù)家庭購(gòu)買或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供應(yīng)……提高其在市場(chǎng)中的比例”，同時(shí)將經(jīng)濟(jì)適用房性質(zhì)重新定位為“具有保障性質(zhì)的政策性商品房”。這標(biāo)志著以商品房為主的住房供應(yīng)體系的確立，這種單一的住房市場(chǎng)化思維，將大多數(shù)家庭的住房推向了市場(chǎng)，導(dǎo)致高房?jī)r(jià)、房奴、夾心層、雙困家庭、青年蟻?zhàn)濉⑥r(nóng)民工這類城市弱勢(shì)群體的住房保障問(wèn)題普遍出現(xiàn)。

　　三.完善保障房制度的對(duì)策和建議

　　1.更新保障房理念

　　“保障房不是第四類保障性住房的“保障房”，也不單單是在經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房之后推出的新的保障住房品種”，而是在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，政府加大對(duì)社會(huì)保障體系投入解決民生問(wèn)題的一大戰(zhàn)略舉措，是在發(fā)展商品房的同時(shí)亦需要大力發(fā)展的公共住房模式，這種模式將和商品房一樣成為我國(guó)住房保障改革的主力軍。保障房的健康運(yùn)行離不開(kāi)法律和政策的支持，離不開(kāi)政府角色的回歸和市場(chǎng)化運(yùn)作模式的完善。

　　2.協(xié)調(diào)好中央立法和地方立法的銜接

　　因?yàn)橹醒霙](méi)有那么大的財(cái)力去搞全國(guó)的房屋配套建設(shè)，只能通過(guò)立法和政策導(dǎo)向推動(dòng)這一龐大的保障性工程，地方立法應(yīng)當(dāng)在中央立法的規(guī)定范圍內(nèi)，及時(shí)做出立法的修改和跟進(jìn)。地方立法應(yīng)當(dāng)受中央立法監(jiān)督的理由，首先，在于保障房作為保障性住房具有全局性質(zhì)，中央要求地方必須達(dá)到一個(gè)最低的標(biāo)準(zhǔn)，其次，為了社會(huì)公平，中央必須保證各地立法標(biāo)準(zhǔn)不能相差太懸殊，從出讓金比例到保障范圍，除出租時(shí)限到租金收取，從對(duì)承租人權(quán)利限制到給予何種形式的救濟(jì)等，必須有一個(gè)相對(duì)明確的規(guī)定，最后，保障房建設(shè)涉及龐大的經(jīng)濟(jì)資源，資金的籌措，地方債券的發(fā)行等，必須要受到中央的監(jiān)督與制約。

　　3.界定好政府和市場(chǎng)的關(guān)系

　　目前房地產(chǎn)存在的很多問(wèn)題與政府在對(duì)居住基本權(quán)利上缺乏明確的意識(shí)和有力的行為有關(guān)。政府只是在住房的政治性和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)點(diǎn)上做足了功夫，對(duì)住房基本權(quán)利和自身責(zé)任問(wèn)題認(rèn)識(shí)不清。因此在住房的發(fā)展中，強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)人權(quán)實(shí)現(xiàn)職能是必要的。有鑒于此，政府目前設(shè)計(jì)住房供給方式應(yīng)當(dāng)是商品房和保障性住房?jī)煞N主要的供應(yīng)模式。市場(chǎng)規(guī)律要遵守。市場(chǎng)化運(yùn)作方式、現(xiàn)代化融資方式、管理方式都離不開(kāi)市場(chǎng)，需要克服住房市場(chǎng)的“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象的不足;畢竟社會(huì)資金和資源總量有限，單一的住房體系不但不符合公民的多元化住房需求，而且也違背市場(chǎng)多遠(yuǎn)化原則。而且未來(lái)的保障房制度，應(yīng)當(dāng)是商品房和保障房。

　　4.確立不同類型住房相對(duì)混合的布局

　　在居住項(xiàng)目?jī)?nèi)配套建設(shè)一定比例的保障性住房，已成為很多國(guó)家普遍采用的保障性住房建設(shè)的有效途徑。成熟國(guó)家和地區(qū)基本形成了較為完善的公共住房政策法律體系和以地方住房為主體、私營(yíng)管理選擇和居民團(tuán)體參與為輔的管理模式。綜合運(yùn)用法律行政手段和經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)動(dòng)地方政府的積極性并有效利用民間資本，將公共住房和商品住房混合興建、統(tǒng)籌住房和社區(qū)發(fā)展。

　　5.及時(shí)跟進(jìn)中央立法

　　改善居住條件是建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)。城市低收入家庭住房困難應(yīng)當(dāng)是政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)，多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系，把城市低收入家庭住房困難工作納入對(duì)地方城市人民政府的政績(jī)考核，是這一職責(zé)的具體體現(xiàn)。保障房制度的建立還需要從理念、政策、制度設(shè)計(jì)、立法規(guī)制等方面進(jìn)行構(gòu)建，簡(jiǎn)單地說(shuō)，在理念上，政府應(yīng)當(dāng)將責(zé)任轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，轉(zhuǎn)變土地財(cái)政理念，倡導(dǎo)建設(shè)節(jié)能、省地、環(huán)保型資源節(jié)約型住房；在宏觀政策導(dǎo)向上，要堅(jiān)持住房問(wèn)題民生優(yōu)先、重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方針，在民生優(yōu)先的前提下，同時(shí)重視住房問(wèn)題在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要作用；在制度設(shè)計(jì)上，要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和行政機(jī)制并行的互動(dòng)作用；隨著《關(guān)于加快發(fā)展保障性住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)和未來(lái)《住房保障法》的立法，我們有理由相信，今后一個(gè)時(shí)期，保障性住房將不斷深入發(fā)展，以公租房為主的保障性住房機(jī)制將逐步形成。