2025年04月20日
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時(shí)間：2015-11-16 來(lái)源：中國(guó)法學(xué)網(wǎng) 責(zé)任編輯：elite
摘?? 要：在當(dāng)前國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，財(cái)政預(yù)算的法治化問(wèn)題顯得尤為重要。而要真正充分實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的法治化，就必須準(zhǔn)確把握預(yù)算法的雙重法律屬性。預(yù)算法具有經(jīng)濟(jì)法與憲法的雙重法律屬性，兩方面的屬性統(tǒng)一于當(dāng)前的國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程之中。充分認(rèn)識(shí)并把握預(yù)算法的這種雙重法律屬性，對(duì)于科學(xué)構(gòu)建預(yù)算法理論體系、合理安排我國(guó)預(yù)算法中的相關(guān)制度、妥善解決預(yù)算法實(shí)際運(yùn)行中的各種實(shí)踐問(wèn)題，具有十分重要的意義?；陬A(yù)算法的雙重法律屬性，財(cái)政預(yù)算法治化就是要分別在憲法層面和經(jīng)濟(jì)法層面加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算法律制度完善。從立法的角度來(lái)看，在憲法和經(jīng)濟(jì)法的框架體系之內(nèi)，探索國(guó)家治理現(xiàn)代化的財(cái)政預(yù)算法治化路徑，應(yīng)當(dāng)是我國(guó)今后財(cái)政立法工作的努力方向。
一、引論
二十年，似乎又是一個(gè)輪回。2014年8月31日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定》。歷經(jīng)四次審議，《預(yù)算法》的修改終于塵埃落定。至此，預(yù)算法立法完善問(wèn)題總算暫告一段落。不可否認(rèn)，本次《預(yù)算法》的修訂實(shí)現(xiàn)了多處的創(chuàng)新和突破，并且也在一定程度上解決了我國(guó)預(yù)算管理中的一些問(wèn)題。但是同樣不應(yīng)忽略的是，本次《預(yù)算法》的修改也留下了若干遺憾，仍有待于今后的進(jìn)一步修改和完善。從這種意義上講，財(cái)政預(yù)算法治化的推進(jìn)“永遠(yuǎn)在路上”，[①]本次《預(yù)算法》的修改也只能看作是我國(guó)財(cái)政預(yù)算法治化進(jìn)程中的一個(gè)新起點(diǎn)。
事實(shí)上，從國(guó)家治理現(xiàn)代化總體要求的角度來(lái)看，我國(guó)在財(cái)政預(yù)算法治化建設(shè)方面依然任重而道遠(yuǎn)。進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)財(cái)政預(yù)算法治化，仍然將是我國(guó)今后一段時(shí)間內(nèi)的主攻方向。十八屆三中全會(huì)明確指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，而“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，就必須“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”。而在整個(gè)財(cái)政制度中，預(yù)算法居于非常重要的地位，被稱之為“經(jīng)濟(jì)憲法”。因此，財(cái)政預(yù)算法律制度的進(jìn)一步完善無(wú)疑具有十分重要的意義。
此外，從法律與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系來(lái)看，進(jìn)一步深化預(yù)算法律制度的完善不僅是我國(guó)財(cái)稅體制改革與完善的重要內(nèi)容，同時(shí)也是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要手段，具有制度建設(shè)與經(jīng)濟(jì)促進(jìn)的雙重功效。中央對(duì)此也高度重視，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確指出，“理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系，健全公共財(cái)政體系，完善預(yù)算制度和稅收制度，積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的財(cái)稅體制?！秉h的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出，“改進(jìn)預(yù)算管理制度”，“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”。這都表明，財(cái)政預(yù)算的法治化問(wèn)題關(guān)系到經(jīng)濟(jì)法展的促進(jìn)，因而更加需要進(jìn)一步推進(jìn)。
在整個(gè)財(cái)政預(yù)算法治化進(jìn)程中，理論的研究具有十分重要的意義。前些年，伴隨預(yù)算法的立法修改進(jìn)程的逐步推進(jìn)，預(yù)算法的修改與完善問(wèn)題逐漸成為法學(xué)界重點(diǎn)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。雖然預(yù)算法的修改歷經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)四次審議才最終于2014年8月通過(guò)，但在這漫長(zhǎng)的立法研究進(jìn)程中，學(xué)界卻得以有時(shí)間進(jìn)行充分醞釀，并在醞釀的過(guò)程中涌現(xiàn)出了一批重要的優(yōu)秀研究成果，這些成果已經(jīng)成為我國(guó)預(yù)算法完善的重要理論基石。近些年的相關(guān)成果，不僅數(shù)量明顯增多，而且質(zhì)量明顯提高;不僅關(guān)注預(yù)算法的具體內(nèi)容，而且關(guān)注預(yù)算法的外在形式;不僅拓寬了預(yù)算法研究的范圍，而且延展了預(yù)算法研究的深度。[②]不可否認(rèn)，這些研究成果從不同的角度和側(cè)面，為我國(guó)預(yù)算法的修改與財(cái)政預(yù)算法治化的實(shí)現(xiàn)，提供了非常有益的思路，并在新修訂的預(yù)算法中得到了不同程度的體現(xiàn)。
然而，遺憾的是，在以上學(xué)界的研究成果中，對(duì)預(yù)算法的雙重法律屬性其進(jìn)行集中研究，并由此上升到國(guó)家治理高度的成果并不多見(jiàn)。雖然有些學(xué)者在其研究成果中也會(huì)涉及到預(yù)算法的憲法屬性問(wèn)題，但仍不少的學(xué)者在其研究成果中把預(yù)算法的法律屬性自動(dòng)默認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法，并在經(jīng)濟(jì)法框架體系之下開(kāi)展相應(yīng)的研究。固然，預(yù)算法是經(jīng)濟(jì)法的重要組成部分，從經(jīng)濟(jì)法的角度研究預(yù)算法也具有十分重要的意義。但是，如果僅僅在經(jīng)濟(jì)法框架之內(nèi)研究預(yù)算法的完善問(wèn)題，并不能對(duì)預(yù)算法的進(jìn)一步完善提供科學(xué)完備的方案，也不能很好地解決我國(guó)當(dāng)前預(yù)算法實(shí)際運(yùn)行中存在的諸多問(wèn)題，更不能從根本上對(duì)我國(guó)預(yù)算法進(jìn)行完善。因?yàn)?，許多影響預(yù)算法運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并未必都是經(jīng)濟(jì)法本身能解決的。例如，預(yù)算民主與我國(guó)現(xiàn)行政治體制的張力問(wèn)題，預(yù)算權(quán)的中央與地方分配所帶來(lái)的憲法問(wèn)題，這些已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)法的范圍，很有必要上升到憲法的層面才能予以解決。
這似乎是一個(gè)兩難困境，一方面，“不入虎穴，焉得虎子”，不納入到經(jīng)濟(jì)法的體系之中，很難對(duì)預(yù)算法進(jìn)行有效的研究;另一方面，“不識(shí)廬山真面目，只緣身在此山中”，僅僅局限于經(jīng)濟(jì)法的范圍，又很難全面系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)和理解預(yù)算法。從這種意義上講，預(yù)算法既在經(jīng)濟(jì)法“之內(nèi)”，又在經(jīng)濟(jì)法“之外”。這一困境的解決之道，在于從國(guó)家治理的角度重新審視預(yù)算法的雙重法律屬性，并在此基礎(chǔ)上探尋財(cái)政預(yù)算法治化的基本路徑。有鑒于此，本文擬對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行探析。
二、國(guó)家治理視角下的預(yù)算法之雙重法律屬性
國(guó)家治理不僅是傳統(tǒng)政治學(xué)研究的對(duì)象，同時(shí)也是法學(xué)研究和關(guān)注的重要問(wèn)題。這是因?yàn)?，在?dāng)前依法治國(guó)逐步深入推進(jìn)的背景下，依法治國(guó)已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路，研究國(guó)家治理，離不開(kāi)法學(xué)的視角。事實(shí)上，從以往法學(xué)研究的成果來(lái)看，國(guó)家治理相關(guān)問(wèn)題也是憲法和行政法學(xué)界特別關(guān)注的重要問(wèn)題。這不僅體現(xiàn)在憲法與行政法的基本內(nèi)容大多與國(guó)家治理問(wèn)題直接相關(guān)，同時(shí)也體現(xiàn)在若干憲法與行政法學(xué)理論的重大創(chuàng)新成果，其出發(fā)點(diǎn)和歸結(jié)點(diǎn)也都是在緊緊圍繞著國(guó)家治理。[③]
此外，從國(guó)家治理的內(nèi)涵和基本內(nèi)容來(lái)看，國(guó)家治理同樣也和憲法和其他法律緊密相連。一般認(rèn)為，國(guó)家治理就其基本內(nèi)容來(lái)看，主要包括國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力。而“所謂的國(guó)家治理體系，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制、機(jī)制和法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度。” [④]所以，在整個(gè)國(guó)家治理體系中，法律制度是其基本內(nèi)容，其適用范圍涵蓋多個(gè)領(lǐng)域。就國(guó)家治理能力而言，所謂的國(guó)家治理能力，是指“運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面的能力，”[⑤]其中法治水平的高低亦是決定國(guó)家治理能力的關(guān)鍵。
由此可見(jiàn)，國(guó)家治理與以憲法為核心的法律制度體系具有十分密切的聯(lián)系，從國(guó)家治理的角度研究法律制度，與從法學(xué)的視角研究國(guó)家治理，都具有十分重要的意義。在整個(gè)國(guó)家治理的法律體系中，作為連接整個(gè)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的關(guān)鍵制度財(cái)政預(yù)算法律制度，無(wú)疑是國(guó)家治理體系最為重要的組成部分之一，同時(shí)也是國(guó)家治理能力高低的重要體現(xiàn)。預(yù)算法從其基本內(nèi)涵的角度來(lái)看，“是調(diào)整國(guó)家進(jìn)行預(yù)算資金的籌集、分配、使用和管理過(guò)程中所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱?！盵⑥]從調(diào)整范圍來(lái)看，預(yù)算法廣泛涉及到預(yù)算權(quán)的分配、預(yù)算收支范圍的界定、預(yù)算編審制度、預(yù)算執(zhí)行制度、決算制度、預(yù)算監(jiān)督以及預(yù)算法律責(zé)任承擔(dān)等多個(gè)方面的內(nèi)容。這些方面的內(nèi)容不僅是憲法和經(jīng)濟(jì)法所共同關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，同時(shí)也是現(xiàn)代國(guó)家治理的核心領(lǐng)域。因此，從國(guó)家治理的視角來(lái)審視預(yù)算法的憲法和經(jīng)濟(jì)法二元法律屬性，對(duì)于推進(jìn)財(cái)政預(yù)算的法治化，無(wú)疑具有十分重要的理論意義和實(shí)踐意義。
預(yù)算法具有明顯的憲法屬性，這一點(diǎn)不僅可以從西方國(guó)家憲法發(fā)展歷史得到印證，同樣也可以從我國(guó)當(dāng)前預(yù)算實(shí)踐中的問(wèn)題得到合理解釋。首先，從西方國(guó)家憲法發(fā)展史來(lái)看，西方國(guó)家憲法的發(fā)展始終與財(cái)稅危機(jī)中的預(yù)算問(wèn)題緊密相連。無(wú)論是英國(guó)的光榮革命、法國(guó)的大革命還是美國(guó)的獨(dú)立革命，財(cái)政預(yù)算都是其爆發(fā)的重要導(dǎo)火索，財(cái)政民主也都是革命的核心目標(biāo)之一。在當(dāng)今西方國(guó)家，財(cái)政預(yù)算在憲法上的意義更是非同小可，以至于在美國(guó)，“如果你想了解聯(lián)邦政府在過(guò)去的一年都干了些什么，或者，在未來(lái)的一年里將要干些什么，那么，你只要看一下聯(lián)邦政府財(cái)政預(yù)算就足夠了?！盵⑦]從這種意義上講，憲法的歷史“可以說(shuō)是現(xiàn)代預(yù)算制度的成立史和發(fā)展史?！盵⑧]其次，從我國(guó)當(dāng)前預(yù)算法的實(shí)踐來(lái)看，預(yù)算法同樣具有十分突出的憲法屬性。“憲法的實(shí)質(zhì)是分權(quán)，即在國(guó)家與公民之間，在國(guó)家機(jī)關(guān)相互之間進(jìn)行分權(quán)”，[⑨]而預(yù)算法中最需要解決的重要問(wèn)題恰恰預(yù)算權(quán)的分配，這是典型的是分權(quán)問(wèn)題，預(yù)算法在此問(wèn)題上體現(xiàn)出明顯的憲法色彩。我國(guó)當(dāng)前預(yù)算法實(shí)踐中的執(zhí)行力不足，實(shí)際上與我國(guó)當(dāng)前的政治體制，以及人大機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)相互之間的權(quán)力配置，有很大的關(guān)系。要想從根本上解決這一問(wèn)題，必須在憲法層面有所突破。也正是因?yàn)槿绱耍h的十八屆三中全會(huì)把包含預(yù)算法在內(nèi)的財(cái)政法制建設(shè)提到了國(guó)家治理得高度，明確指出，“財(cái)政是國(guó)家治理得基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障?！庇纱丝梢?jiàn)，從國(guó)家治理的視角認(rèn)識(shí)預(yù)算法的憲法屬性，對(duì)于在憲法層面實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的法治化具有十分重要的意義。
預(yù)算法同樣具有突出的經(jīng)濟(jì)法屬性，這一點(diǎn)可以從經(jīng)濟(jì)法的概念和特征中尋找到答案。首先，從經(jīng)濟(jì)法的概念來(lái)看，經(jīng)濟(jì)法是“調(diào)整在現(xiàn)代國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控和市場(chǎng)規(guī)制過(guò)程中發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”，[⑩]而新修訂后的《預(yù)算法》第1條明確規(guī)定，“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！边@表明，預(yù)算法以經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展為基本目標(biāo)，具有明顯的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)功能，在這一點(diǎn)上與經(jīng)濟(jì)法的二元功能相契合。[11]因此，從經(jīng)濟(jì)法的概念來(lái)看，預(yù)算法完全符合經(jīng)濟(jì)法概念范疇的外延，具有經(jīng)濟(jì)法的法律屬性，是經(jīng)濟(jì)法的重要組成部分。其次，從經(jīng)濟(jì)法的特征來(lái)看，經(jīng)濟(jì)法具有經(jīng)濟(jì)性與規(guī)制性兩大基本特征，這兩大特征貫穿于經(jīng)濟(jì)法的各個(gè)領(lǐng)域。而從預(yù)算法的角度來(lái)看，預(yù)算本身就是對(duì)財(cái)政的預(yù)算，其經(jīng)濟(jì)性自不待言;同時(shí)，預(yù)算也意味著一種有計(jì)劃的“節(jié)制”，“規(guī)制”也是預(yù)算本身的應(yīng)有之意。正是因?yàn)轭A(yù)算法與經(jīng)濟(jì)法有著如此密切的聯(lián)系，法學(xué)界一般都認(rèn)可預(yù)算法的經(jīng)濟(jì)法屬性。也正是因?yàn)槿绱?，法學(xué)界諸多學(xué)者對(duì)預(yù)算法的研究也多從經(jīng)濟(jì)法的視角，在經(jīng)濟(jì)法的框架之下展開(kāi)。
值得注意的是，從國(guó)家治理的角度來(lái)看，預(yù)算法的雙重法律屬性并非完全對(duì)立，而是辯證統(tǒng)一。這種辯證統(tǒng)一的關(guān)系根源于憲法與經(jīng)濟(jì)法之間的密切聯(lián)系，貫穿于國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程之中。就憲法與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系來(lái)看，二者的密切聯(lián)系不僅體現(xiàn)在一般意義上的根本法與普通法關(guān)系，同樣還體現(xiàn)在二者經(jīng)由“經(jīng)濟(jì)性”這一紐帶建立的特殊關(guān)系，而這種特殊關(guān)系卻是其他法律部門與憲法之間所不具有或者說(shuō)不完全具有的。這種特殊的密切關(guān)系體現(xiàn)在，一方面，有關(guān)經(jīng)濟(jì)的法律條文在憲法中占有很大的比例，以至于在當(dāng)今世界，“一部現(xiàn)代的憲法同時(shí)也是一部經(jīng)濟(jì)憲法”;[12]另一方面，經(jīng)濟(jì)法上的體制法，關(guān)系到公民與國(guó)家、國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分權(quán)，從這種意義上講，經(jīng)濟(jì)法又被稱之為“經(jīng)濟(jì)憲法”。事實(shí)上，從我國(guó)憲法與經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展歷史也可以看出，憲法與經(jīng)濟(jì)法之間是相互促進(jìn)而發(fā)展的，這表明，經(jīng)濟(jì)法與憲法是完全可以協(xié)調(diào)發(fā)展的。[13]此外，從國(guó)家治理尤其是國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理的角度來(lái)看，預(yù)算法作為國(guó)家治理法律體系的重要組成部分，不僅可以作為憲法和經(jīng)濟(jì)法“交叉”的典型“地帶”相對(duì)獨(dú)立而存在，同時(shí)又經(jīng)由國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理的實(shí)踐反過(guò)來(lái)進(jìn)一步加強(qiáng)和推動(dòng)了憲法與經(jīng)濟(jì)法的聯(lián)系。
因此，本文在此強(qiáng)調(diào)預(yù)算法的雙重法律屬性，并從國(guó)家治理的角度對(duì)預(yù)算法的雙重法律屬性予以審視，與其說(shuō)是為了區(qū)分預(yù)算法的這兩種法律屬性，還不如說(shuō)是為了更加深入地認(rèn)識(shí)這兩種法律屬性之間的契合，以從更高的角度更加全面地把握預(yù)算法的二元法律屬性特質(zhì)。預(yù)算法這種二元法律屬性在國(guó)家治理實(shí)踐中的辨證統(tǒng)一，為國(guó)家財(cái)政預(yù)算法治化進(jìn)程的推進(jìn)指明了方向。
三、預(yù)算法的雙重法律屬性在財(cái)政預(yù)算法治化進(jìn)程中的意義
以上從國(guó)家治理的角度對(duì)預(yù)算法的雙重法律屬性進(jìn)行了具體闡釋，這對(duì)當(dāng)前的時(shí)代背景下具有重要的價(jià)值。在國(guó)家治理的框架體系和語(yǔ)境下，深入研究預(yù)算法的雙重屬性，不僅可以在法學(xué)理論上進(jìn)一步深化對(duì)預(yù)算法的認(rèn)識(shí)，同時(shí)還可以為財(cái)政預(yù)算法治化的制度完善提供有益的思路，從而在一定程度上推動(dòng)我國(guó)財(cái)政法治化進(jìn)程，具有理論研究和制度構(gòu)建的雙重功效。
如前所述，在當(dāng)前國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，財(cái)政預(yù)算法治化具有十分重要的意義。而要真正充分實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的法治化，就必須充分認(rèn)識(shí)預(yù)算法的雙重法律屬性。預(yù)算法的這種雙重法律屬性具體體現(xiàn)在：一方面，預(yù)算法作為財(cái)稅法的重要組成部分，具有明顯的經(jīng)濟(jì)法屬性;另一方面，預(yù)算法又與國(guó)家的政治體制緊密相連，具有明顯的憲法屬性。預(yù)算法具有經(jīng)濟(jì)法與憲法的雙重法律屬性，二者統(tǒng)一于當(dāng)前的國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程之中。充分認(rèn)識(shí)并把握預(yù)算法的這種雙重法律屬性，對(duì)于科學(xué)構(gòu)建預(yù)算法理論體系、合理安排我國(guó)預(yù)算法中的相關(guān)制度、妥善解決預(yù)算法實(shí)際運(yùn)行中的各種實(shí)踐問(wèn)題，具有十分重要的意義。具體來(lái)講，預(yù)算法的雙重法律屬性對(duì)我國(guó)財(cái)政法治化進(jìn)程的促進(jìn)作用，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。
首先，充分認(rèn)識(shí)預(yù)算法的雙重法律屬性，有助于在宏觀上把握財(cái)政預(yù)算法治化的基本思路?！胺傻男薷牟⒉煌耆韧诜蓷l文的刪廢和改動(dòng)，在更深層次上則是對(duì)傳統(tǒng)法律價(jià)值、理念的重新定位和反省”，[14]因此，任何一部法律的制訂、修改、完善，其立法指導(dǎo)思想十分重要，預(yù)算法也不例外?；陬A(yù)算法的雙重法律屬性，財(cái)政預(yù)算法治化進(jìn)程中應(yīng)該注意平衡協(xié)調(diào)預(yù)算法的雙重法律屬性，不僅要強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)法特質(zhì)與功能，同時(shí)還要注意到其憲法特質(zhì)和功能。[15]事實(shí)上，在預(yù)算法修訂之前，即有學(xué)者指出，修改后的《預(yù)算法》或新制定的《預(yù)算和決算法》，其第1條都應(yīng)該規(guī)定為，“為了規(guī)范預(yù)算和決算行為，加強(qiáng)預(yù)算和決算調(diào)控，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，使預(yù)算資金的收人和支出符合人民的根本利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”[16]此外，在財(cái)政預(yù)算法治化進(jìn)程中，學(xué)者們提出的要加強(qiáng)預(yù)算民主性和透明度、加強(qiáng)人大的審查監(jiān)督權(quán)等方面的完善建議，[17]而這類完善建議則大體上可以歸入到預(yù)算法的憲法特質(zhì)和功能之中，需要從憲法的視角予以審視。由此可見(jiàn)，只有充分認(rèn)識(shí)預(yù)算法的這種雙重屬性，才能對(duì)于這類宏觀方面的基本思路問(wèn)題提供可能的解決方案。
其次，充分認(rèn)識(shí)預(yù)算法的雙重法律屬性，有助于合理設(shè)計(jì)預(yù)算法律制度的具體內(nèi)容。在正確的立法方向、理念和指導(dǎo)思想確立之后，預(yù)算法具體制度設(shè)計(jì)的科學(xué)合理與否，直接關(guān)系到預(yù)算法在實(shí)際生活中的運(yùn)行順暢與否。因此，預(yù)算法具體制度的設(shè)計(jì)十分重要?；陬A(yù)算法的雙重屬性，一方面，預(yù)算法具體制度的設(shè)計(jì)必須符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以有利于預(yù)算法對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控;另一方面，預(yù)算法具體制度的設(shè)計(jì)必須符合民主的基本原則，以有利于預(yù)算法對(duì)政治民主的推動(dòng)。學(xué)者們對(duì)預(yù)算法具體制度方面的修改意見(jiàn)，實(shí)際上大致可以歸為兩類，一是對(duì)預(yù)算法具體經(jīng)濟(jì)規(guī)則的設(shè)計(jì)，其技術(shù)性較強(qiáng);二是對(duì)預(yù)算法相應(yīng)憲法規(guī)則的設(shè)計(jì)，其政治性較強(qiáng)。正是基于預(yù)算法的這雙重屬性，預(yù)算法具體規(guī)則的設(shè)計(jì)必須充分考慮這兩種性質(zhì)規(guī)則的充分結(jié)合和協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)民主與科學(xué)的統(tǒng)一。當(dāng)然，以上兩種規(guī)則的劃分僅僅是一種大致的歸類，并非完全絕對(duì)，因?yàn)橛行┚唧w的規(guī)則很難分清到底是經(jīng)濟(jì)規(guī)則還是憲法規(guī)則。以預(yù)算年度的起始為例，一方面，預(yù)算年度的起始要考慮到與會(huì)計(jì)年度的協(xié)調(diào)，具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)性和技術(shù)性，另一方面，預(yù)算年度的起始又要與我國(guó)人大機(jī)關(guān)的會(huì)議制度相符合，因而又具有較強(qiáng)的政治性和民主性。無(wú)論是單一的技術(shù)問(wèn)題還是政治問(wèn)題，還是二者兼具的綜合性問(wèn)題，其解決的關(guān)鍵還是在于對(duì)預(yù)算法雙重法律屬性的平衡與協(xié)調(diào)。
再次，充分認(rèn)識(shí)預(yù)算法的雙重法律屬性，有助于解決當(dāng)前財(cái)政預(yù)算法律制度運(yùn)行中存在的諸多問(wèn)題。法律真正的意義在于其實(shí)際效果的實(shí)現(xiàn)，從這種意義上來(lái)講，預(yù)算法的順利實(shí)施應(yīng)該是預(yù)算法立法的基本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。然而，“徒法不足以自行”，正確的立法指導(dǎo)思想和科學(xué)的具體制度設(shè)計(jì)，僅僅是預(yù)算法順利實(shí)施的必要非充分條件，預(yù)算法的順利實(shí)施還需要其他方面制度和因素的配合。但是從另一方面來(lái)看，預(yù)算法運(yùn)行中諸多問(wèn)題卻又與預(yù)算法立法有著直接或間接的關(guān)系。基于預(yù)算法的雙重法律屬性分析，當(dāng)前預(yù)算法運(yùn)行中的諸多問(wèn)題實(shí)際上同樣可以大致分為兩類，一類是經(jīng)濟(jì)性較強(qiáng)的問(wèn)題，一類是憲法性較強(qiáng)的問(wèn)題。當(dāng)然，這同樣是一種大致的分類，預(yù)算法運(yùn)行中的許多問(wèn)題實(shí)際上是兼有兩個(gè)方面的性質(zhì)，只是偏重點(diǎn)有所不同。如績(jī)效預(yù)算管理問(wèn)題，其經(jīng)濟(jì)意義大于政治意義;而預(yù)算信息公開(kāi)、預(yù)算權(quán)的劃分、人大機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督等問(wèn)題，其憲法意義則大于經(jīng)濟(jì)法意義?？傊A(yù)算法運(yùn)行中的諸多問(wèn)題的妥善解決，都和對(duì)預(yù)算法雙重法律屬性的認(rèn)識(shí)與把握有著非常密切的關(guān)系。
由此可見(jiàn)，充分認(rèn)識(shí)并把握預(yù)算法的雙重法律屬性，不僅有助于預(yù)算法本身的完善與實(shí)踐問(wèn)題的解決，同時(shí)對(duì)于促進(jìn)整個(gè)財(cái)政預(yù)算的法治化進(jìn)程也具有十分重要的意義，進(jìn)而為國(guó)家治理體系和能力的現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。事實(shí)上，正是基于預(yù)算法的雙重法律屬性這一復(fù)合性特質(zhì)，預(yù)算法才能成為不同利益的交匯點(diǎn)和多方利益主體的博弈平臺(tái)。從國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度來(lái)看，聚合了多種利益的財(cái)政預(yù)算更迫切需要加快其法治化進(jìn)程。這也是繼提出國(guó)家治理現(xiàn)代化的十八屆三中全會(huì)之后，又在十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的原因之所在。因此，牢牢把握預(yù)算法的雙重法律屬性這一核心主線，在促進(jìn)財(cái)政預(yù)算的法治化、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理得現(xiàn)代化等方面尤為必要。
四、國(guó)家治理視角下的財(cái)政預(yù)算法治化的基本路徑
如前所述，財(cái)政預(yù)算是國(guó)家治理的重要組成部分，財(cái)政預(yù)算法治化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。因此，在國(guó)家治理現(xiàn)代化總體要求之下，探尋財(cái)政預(yù)算法治化的具體路徑，就顯得十分必要。事實(shí)上，財(cái)政法的相關(guān)基礎(chǔ)理論研究中，公共財(cái)政理論一直是其研究的重要基礎(chǔ)和視角。例如，有學(xué)者從公共財(cái)政與憲法關(guān)系的角度探討了公共財(cái)政的核心價(jià)值，[18]也有學(xué)者對(duì)財(cái)政立憲相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了研究，[19]還有學(xué)者對(duì)公共財(cái)政的現(xiàn)代化路徑進(jìn)行了研究，[20]另有學(xué)者從公共財(cái)政理念的角度對(duì)預(yù)算法的調(diào)整范圍等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了探討。[21]應(yīng)當(dāng)說(shuō)，公共財(cái)政理論不僅其本身具有自己的邏輯體系，同時(shí)也為財(cái)政預(yù)算法的理論研究和制度完善提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。
以上研究成果中有關(guān)公共財(cái)政的界定、公共財(cái)政與憲法之間的關(guān)系、公共財(cái)政的現(xiàn)代化路徑等方面的研究成果，為財(cái)政預(yù)算法的相關(guān)理論研究提供了有益的思路，也充分體現(xiàn)了傳統(tǒng)公共財(cái)政理論對(duì)于財(cái)政法理論研究的基礎(chǔ)性影響。但也應(yīng)當(dāng)看到，由于學(xué)科視角的差異，法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)在理論研究和制度建構(gòu)等方面還是存在一定差異的。因此，法學(xué)界應(yīng)當(dāng)在借鑒公共財(cái)政理論的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索財(cái)政預(yù)算法治化的具體路徑。此外，國(guó)家治理現(xiàn)代化問(wèn)題是我們這個(gè)時(shí)代賦予全新課題，因而，在國(guó)家治理體系下的財(cái)政預(yù)算法治化路徑探索問(wèn)題上，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以復(fù)制，只能在深入探索中不斷創(chuàng)新?？傮w來(lái)看，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角下，財(cái)政預(yù)算法治化的基本路徑應(yīng)當(dāng)包含以下幾個(gè)方面。
首先，要進(jìn)一步充實(shí)并完善財(cái)政預(yù)算法律制度的具體內(nèi)容。財(cái)政預(yù)算法律制度的充實(shí)完善是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。這是因?yàn)?，“?guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使國(guó)家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國(guó)家治理者善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國(guó)家，從而把中國(guó)特色社會(huì)主義各方面的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家的效能”，[22]因此，國(guó)家治理體系下的財(cái)政預(yù)算法治化離不開(kāi)相應(yīng)的預(yù)算法律制度完善。當(dāng)然，立法完善歷來(lái)是推進(jìn)法治化進(jìn)程的重要路徑，財(cái)政預(yù)算的法治化進(jìn)程亦不例外。事實(shí)上，對(duì)于財(cái)政預(yù)算法律制度的完善問(wèn)題，學(xué)界的相關(guān)研究成果已經(jīng)提供了較為詳細(xì)的建議。例如，在《預(yù)算法》修訂的過(guò)程中，學(xué)者們分別從法律理念的角度、[23]從規(guī)范分析的角度、[24]從宏觀調(diào)控的角度、[25]從預(yù)算法律監(jiān)督制度完善的角度、[26]從程序的角度，[27]對(duì)預(yù)算法的修改與完善提出了建議。以上建議有些在本次《預(yù)算法》修訂中已經(jīng)得到了體現(xiàn)，有些合理建議還有待于在今后的立法中予以完善。由此可見(jiàn)，立法完善與充實(shí)是促進(jìn)我國(guó)財(cái)政預(yù)算法律制度最基本的路徑。
其次，要從憲法的層面進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)政預(yù)算的法治化?！皣?guó)家治理的現(xiàn)代化，是公權(quán)力機(jī)關(guān)退位、歸位和理性再定位的過(guò)程”，[28]而財(cái)政預(yù)算法治化所要解決的核心問(wèn)題正是對(duì)于財(cái)政預(yù)算權(quán)力的限制問(wèn)題。此外，財(cái)政預(yù)算中的人大監(jiān)督權(quán)問(wèn)題、財(cái)政預(yù)算的可訴性等相關(guān)問(wèn)題，已經(jīng)超越經(jīng)濟(jì)法的范疇，上升到國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分配的層面，只能在憲法的層面予以根本解決。事實(shí)上，從憲法層面推動(dòng)財(cái)政預(yù)算的法治化，也與預(yù)算法雙重法律屬性問(wèn)題具有十分重要的關(guān)系。正是預(yù)算法的這種雙重法律屬性，才使得財(cái)政預(yù)算法治化路徑必須和憲法緊密結(jié)合。黨的十八屆四中全會(huì)也明確提出，“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”，這充分體現(xiàn)了憲法在整個(gè)法治進(jìn)程中的獨(dú)特地位。由此可見(jiàn)，國(guó)家治理現(xiàn)代化中的財(cái)政預(yù)算法治化問(wèn)題，在本質(zhì)上是一個(gè)憲法問(wèn)題，最終還必須在憲法的層面予以確認(rèn)，唯有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的法治化，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。
再次，要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)配套法律制度的完善，確保財(cái)政預(yù)算行為的民主化、法治化。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)我國(guó)各項(xiàng)制度提出了全方位的要求。正如有學(xué)者指出，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，勢(shì)必要求對(duì)國(guó)家的行政制度、決策制度、司法制度、預(yù)算制度、監(jiān)督制度等進(jìn)行突破性的改革”。[29]因此，從國(guó)家治理的角度來(lái)看，財(cái)政預(yù)算的法治化在整個(gè)國(guó)家治理中雖然地位重要，不僅需要相關(guān)法律制度予以配合，同時(shí)也需要行政制度、決策制度、司法制度、監(jiān)督制度等一系列的相關(guān)制度予以配合，唯有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。就相關(guān)法律制度而言，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)法與行政法領(lǐng)域。就經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域來(lái)看，國(guó)債法律制度、政府采購(gòu)法律制度等相關(guān)制度很有必要進(jìn)一步完善;就行政法領(lǐng)域來(lái)看，財(cái)政預(yù)算監(jiān)督、公民的預(yù)算參與權(quán)等相關(guān)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律予以保障。由此可見(jiàn)，相關(guān)配套法律制度的完善是財(cái)政預(yù)算法治化路徑的又一重要方面。
總體上看，以上關(guān)于財(cái)政預(yù)算法治化路徑的探討，主要是集中在立法領(lǐng)域。事實(shí)上，財(cái)政預(yù)算法治化的實(shí)現(xiàn)，不僅需要立法，還需要通過(guò)一系列的制度來(lái)保障財(cái)政預(yù)算法律制度的實(shí)施，這也應(yīng)當(dāng)成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中財(cái)政預(yù)算法治化的重要路徑。此處由于篇幅所限，就不再具體展開(kāi)。
五、小結(jié)
具有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的《預(yù)算法》，是約束和監(jiān)督政府財(cái)政預(yù)算行為的基本規(guī)則，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算法治化的基本手段，是當(dāng)下我國(guó)政治與經(jīng)濟(jì)改革的重心之一，同時(shí)也是構(gòu)建國(guó)家治理體系和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。也正是因?yàn)槿绱?，長(zhǎng)期以來(lái)，《預(yù)算法》的修改與完善問(wèn)題都是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。然而，2014年《預(yù)算法》修改的完成，并未降低人們對(duì)財(cái)政預(yù)算法治化的關(guān)注度。隨著我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程的全面推進(jìn)，預(yù)算法在國(guó)家治理中的作用只會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)。這是由預(yù)算法的雙重法律屬性所決定的。一方面，具有憲法屬性的預(yù)算法在提升國(guó)家政府治理水平、完善民主政治等方面具有十分重要的作用;另一方面，具有經(jīng)濟(jì)法屬性的預(yù)算法在推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等方面同樣具有十分重要的意義。此外，預(yù)算法的這種雙重法律屬性也使得財(cái)政預(yù)算的法治化進(jìn)程不僅局限于《預(yù)算法》本身的修改與完善，同時(shí)還涉及到憲法、經(jīng)濟(jì)法相關(guān)配套法律制度的完善問(wèn)題。這也決定了財(cái)政預(yù)算法治化是一個(gè)關(guān)系到諸多具體法律制度的綜合系統(tǒng)工程。因此，從立法的角度來(lái)看，在憲法和經(jīng)濟(jì)法的框架體系之內(nèi)，構(gòu)建國(guó)家治理現(xiàn)代化的財(cái)政預(yù)算法治化路徑，應(yīng)當(dāng)是我國(guó)今后財(cái)政立法工作的努力方向。
(本文原載于《法學(xué)論壇》2015年第6期)
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