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完善刑事涉案財(cái)物跨部門集中管理

中國人民公安大學(xué)副校長、教授，中國刑事訴訟法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長?李玉華

刑事訴訟傳統(tǒng)上都是以“人”為中心進(jìn)行，主要關(guān)注“人”的定罪量刑，而“物”主要是作為證據(jù)而存在。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展變化，社會(huì)和個(gè)人的財(cái)富種類越來越多、價(jià)值越來越大，“物”在刑事訴訟中的財(cái)產(chǎn)價(jià)值越來越受到關(guān)注。特別是在涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪中，對(duì)“物”的關(guān)注甚至超過了對(duì)“人”的關(guān)注。例如，在非法集資案件中，被害人、集資人對(duì)追贓挽損的關(guān)心程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過對(duì)被告人的定罪量刑。理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)涉案財(cái)物的相關(guān)研究和探索也逐漸增多。理論研究主要集中在對(duì)物之訴和先期處置，實(shí)踐探索主要集中在涉案財(cái)物的集中管理。經(jīng)過近十年的改革探索，跨部門集中統(tǒng)一的涉案財(cái)物管理中心已經(jīng)在多地運(yùn)行，“實(shí)物不動(dòng)、手續(xù)流轉(zhuǎn)”的“物的看守所”已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。目前，刑事訴訟法的第四次修改提上日程，涉案財(cái)物管理與處置成為司法和行政等部門共同關(guān)注的問題，希望不斷完善跨部門集中統(tǒng)一的涉案財(cái)物管理中心并在刑事訴訟法修改中得到確認(rèn)。

刑事涉案財(cái)物集中管理的模式

刑事涉案財(cái)物集中管理是相對(duì)于分散管理而言。傳統(tǒng)上，我國涉案財(cái)物實(shí)行的是分散管理，即誰辦案誰管理，涉案財(cái)物由辦案部門和辦案人員自行管理。分散管理的模式容易造成涉案財(cái)物丟失、毀損、滅失，且權(quán)利被侵害風(fēng)險(xiǎn)大；同時(shí)加大辦案人員腐敗瀆職風(fēng)險(xiǎn)。隨著涉案財(cái)物種類的增多、價(jià)值的增大，傳統(tǒng)的分散保管模式難以為繼。2015年中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范刑事訴訟涉案財(cái)物處置工作的意見》，明確提出要“探索建立跨部門的地方涉案財(cái)物集中管理信息平臺(tái)”。公安部修訂的《公安機(jī)關(guān)涉案財(cái)物管理若干規(guī)定》第8條第2款規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)涉案財(cái)物集中管理；第11條第2款規(guī)定，有條件的地方，可以會(huì)同檢法建立多部門共用的涉案財(cái)物管理中心。此后，浙江諸暨、江蘇海安、深圳寶安、四川成都、北京、福建廈門、重慶、江蘇常熟、浙江溫州和湖州等地開始積極探索，創(chuàng)建跨部門的涉案財(cái)物管理中心，即“物的看守所”，實(shí)現(xiàn)了“實(shí)物不動(dòng)、手續(xù)流轉(zhuǎn)”，經(jīng)過近十年的改革實(shí)踐，形成了三種不同的跨部門集中管理方式。

第一種是由公安機(jī)關(guān)牽頭管理，公檢法共用的涉案財(cái)物管理中心。該管理模式由公安機(jī)關(guān)的民警負(fù)責(zé)管理，大多配有一定數(shù)量的輔警。例如，深圳寶安刑事涉案財(cái)物管理中心、北京市及各區(qū)的涉案財(cái)物管理中心就是采取的這種模式。第二種是由公檢法共同管理的涉案財(cái)物管理中心。該模式由公檢法分別派駐人員到涉案財(cái)物管理中心共同管理。例如上海市浦東新區(qū)涉案財(cái)物共管中心早期曾采取公檢法分別派人共管的方式。第三種是委托第三方管理的涉案財(cái)物管理中心。該模式通過簽訂協(xié)議、以政府購買服務(wù)的方式委托社會(huì)第三方專業(yè)公司和人員予以管理。例如，成都市、廈門市等通過政府購買服務(wù)方式，建設(shè)跨部門涉案財(cái)物管理中心，委托第三方對(duì)涉案財(cái)物進(jìn)行集中管理?？绮块T的涉案財(cái)物管理中心的共同點(diǎn)是“實(shí)物不動(dòng)、手續(xù)流轉(zhuǎn)”，集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理程度高。目前公檢法牽頭的跨部門的涉案財(cái)物管理中心局限性在于沒有獨(dú)立于公檢法等辦案機(jī)關(guān)，其保值增值功能受限。涉案財(cái)物的保值增值專業(yè)性強(qiáng)，非公檢法等辦案機(jī)關(guān)所擅長，故獨(dú)立于公檢法等辦案機(jī)關(guān)的涉案財(cái)物管理中心必將成為發(fā)展的趨勢(shì)。

刑事涉案財(cái)物集中管理的風(fēng)險(xiǎn)及問題

入庫中存在風(fēng)險(xiǎn)。一是到案涉案財(cái)物送交跨部門涉案財(cái)物管理中心入庫的過程存在風(fēng)險(xiǎn)。目前到案涉案財(cái)物到達(dá)涉案財(cái)物管理中心入庫有兩種方式：一種方式是涉案財(cái)物管理中心上門收取，另外一種方式是由辦案機(jī)關(guān)送交涉案財(cái)物管理中心。不管是哪一種方式，都必須保證證據(jù)鏈的完整性，包括運(yùn)送在內(nèi)的所有環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)有兩人在場(chǎng)完成。否則，一人運(yùn)送就有了證據(jù)鏈完整性存疑的風(fēng)險(xiǎn)。這是跨部門涉案財(cái)物管理中心在運(yùn)行中需要關(guān)注的一個(gè)細(xì)節(jié)和問題。

二是存在查扣凍的涉案財(cái)物不入庫或不及時(shí)入庫，造成涉案財(cái)物丟失、損毀或被私分等情形。此類問題在司法實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生，特別是在賭博案件、涉黑案件和職務(wù)犯罪案件中較多出現(xiàn)。在已經(jīng)實(shí)行跨部門集中管理的地方，對(duì)于多大范圍的涉案財(cái)物要在涉案財(cái)物管理中心統(tǒng)一保管、涉案財(cái)物到案后多長時(shí)間入庫保管等，各地做法并不完全一致。例如，有的地方規(guī)定，需要鑒定的，可以先存在辦案機(jī)關(guān)；短期內(nèi)結(jié)案的，可以存在辦案機(jī)關(guān)等。有的地方規(guī)定，涉案財(cái)物到案后應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)入庫保管；有的地方則規(guī)定在7天內(nèi)入庫保管；有的地方則無具體時(shí)間期限規(guī)定。涉案財(cái)物不納入涉案財(cái)物管理中心統(tǒng)一保管，就難以避免傳統(tǒng)分散保管的風(fēng)險(xiǎn)與問題。

保管中存在風(fēng)險(xiǎn)。跨部門涉案財(cái)物集中保管過程中可能面臨涉案財(cái)物損毀的風(fēng)險(xiǎn)。在保管過程中，由于保管人員、保管場(chǎng)所、保管設(shè)備、物品自身特性等原因，可能會(huì)導(dǎo)致涉案財(cái)物的損毀。例如，字畫可能因?yàn)闇囟葷穸炔贿m而發(fā)霉等。此外，涉案財(cái)物的貶值是保管中一個(gè)非常值得關(guān)注的問題。例如，露天停放的機(jī)動(dòng)車輛，性能下降、外觀損壞、超過年檢期限而報(bào)廢等；股票、黃金等未及時(shí)交易導(dǎo)致價(jià)值大跌等。雖然現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定涉案財(cái)物保管機(jī)構(gòu)保值的責(zé)任，在大多數(shù)判決有罪的案件中未引起太多注意，但是，在一些不起訴、判決無罪的國家賠償案件中認(rèn)可了貶值作為一種損失進(jìn)行國家賠償。

隨案移送中存在風(fēng)險(xiǎn)。我國刑事訴訟法規(guī)定，涉案財(cái)物要隨案移送。在公檢法分別保管的模式下，涉案財(cái)物在公安機(jī)關(guān)大量積壓。在公檢法共用的跨部門集中管理的涉案財(cái)物管理中心，涉案財(cái)物隨案移送改變?yōu)椤皩?shí)物不動(dòng)、手續(xù)流轉(zhuǎn)”。但是，由于全國尚未普遍建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的跨部門涉案財(cái)物管理中心、集中統(tǒng)一的信息平臺(tái)，對(duì)物之訴沒有完全建立，“實(shí)物不動(dòng)、手續(xù)流轉(zhuǎn)”的隨案移送也存在一些問題。例如，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)未移送涉案財(cái)物的清單、移送的涉案財(cái)物清單不完整、清單與涉案財(cái)物不一致、檢察院的起訴書未對(duì)涉案財(cái)物的處理提出建議等。

完善刑事涉案財(cái)物跨部門集中管理的建議

在刑事訴訟法中明確跨部門集中管理的模式及各部門的職責(zé)。建立健全跨部門刑事涉案財(cái)物管理中心是大勢(shì)所趨，很多地方已經(jīng)進(jìn)行了積極改革探索，但并未在全國普遍實(shí)行。在十四屆全國人大公布的立法計(jì)劃中，刑事訴訟法再修改提上了日程，可以以此為契機(jī)，在刑事訴訟法中增加規(guī)定“涉案財(cái)物由跨部門統(tǒng)一的涉案財(cái)物管理中心保管，實(shí)物不動(dòng)、手續(xù)流轉(zhuǎn)”。與此同時(shí)，刑事訴訟法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確公檢法及涉案財(cái)物管理中心等相關(guān)部門在涉案財(cái)物管理中的職責(zé)。

對(duì)跨部門涉案財(cái)物管理中心進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。針對(duì)涉案財(cái)物管理中的風(fēng)險(xiǎn)與問題，對(duì)跨部門涉案財(cái)物管理中心要進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。建設(shè)內(nèi)容包括：第一，獨(dú)立于執(zhí)法辦案機(jī)關(guān)。鑒于涉案財(cái)物管理中心承載的功能，特別是涉案財(cái)物的保值增值，公檢法等辦案機(jī)關(guān)無力承擔(dān)如此專業(yè)化和復(fù)雜化的職責(zé)，涉案財(cái)物管理中心從公檢法等辦案機(jī)關(guān)獨(dú)立出來是必然趨勢(shì)。集中統(tǒng)一的涉案財(cái)物管理中心由哪個(gè)部門來管理，存在兩種不同觀點(diǎn)，一種是由司法行政部門來管；另一種是由財(cái)政部門來管。兩種方式各有優(yōu)劣，需要在實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上再行確定。第二，采取“1+X”的模式?！?”是指獨(dú)立統(tǒng)一的涉案財(cái)物管理中心，用來保管大部分的涉案財(cái)物，并進(jìn)行分類分區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；“X”是指集中統(tǒng)一的涉案財(cái)物管理中心之外依托的涉案財(cái)物保管機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所，用來保管特殊的涉案財(cái)物，如爆炸物、動(dòng)植物、機(jī)動(dòng)車等。第三，建立統(tǒng)一的涉案財(cái)物信息平臺(tái)。該平臺(tái)要對(duì)接公檢法的執(zhí)法辦案平臺(tái)；平臺(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)“實(shí)物不動(dòng)、手續(xù)流轉(zhuǎn)”，如果涉案財(cái)物處理有遺漏，手續(xù)無法流動(dòng)到下一辦案階段；當(dāng)事人及利害關(guān)系人通過平臺(tái)可以查詢到涉案財(cái)物的狀態(tài)。第四，建立完善的規(guī)章制度。推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)可以有效避免管理中出現(xiàn)的各種問題。

建立司法審查制度，加強(qiáng)部門間的制約監(jiān)督。建立查扣凍及先期處置的司法審查制度，針對(duì)超數(shù)額、超范圍的查扣凍，建議以第四次刑事訴訟法修改為契機(jī)，重塑強(qiáng)制措施體系，將對(duì)物強(qiáng)制的查扣凍納入強(qiáng)制措施體系，并且將采取強(qiáng)制措施的內(nèi)部審批改為由法院司法審查。針對(duì)超數(shù)額、超范圍的查扣凍和不及時(shí)返還的問題，建議借鑒羈押后審查制度，在刑事訴訟法修改時(shí)增加規(guī)定對(duì)涉案財(cái)物的查扣凍后的司法審查。針對(duì)先期處置的隨意與虛置問題，建議完善先期處置司法審查等相關(guān)制度，一方面可以解除辦案機(jī)關(guān)適用先期處置的顧慮，保護(hù)涉案財(cái)物的價(jià)值；另一方面可以規(guī)范先期處置的行為，更好保護(hù)合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

明確細(xì)化內(nèi)外部監(jiān)督。集中統(tǒng)一涉案財(cái)物管理中心普遍建立以后，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)明確細(xì)化公檢法等機(jī)關(guān)及涉案財(cái)物管理中心的內(nèi)外部監(jiān)督。

一是細(xì)化公檢法及涉案財(cái)物管理中心的內(nèi)部監(jiān)督。集中統(tǒng)一涉案財(cái)物管理中心普遍建立以后，承擔(dān)涉案財(cái)物到案直至處置的主要保管職責(zé)，但公檢法等機(jī)關(guān)仍然保留與涉案財(cái)物相關(guān)的職責(zé)。中心及各機(jī)關(guān)內(nèi)部職能部門應(yīng)當(dāng)針對(duì)本部門涉案財(cái)物職責(zé)加強(qiáng)專門自我監(jiān)督，避免違法犯罪的發(fā)生。涉案財(cái)物管理中心應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)日常巡查、定期盤庫，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決涉案財(cái)物管理中出現(xiàn)的問題。

二是加強(qiáng)檢察院對(duì)涉案財(cái)物管理的法律監(jiān)督。人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，傳統(tǒng)上對(duì)涉案財(cái)物的監(jiān)督還不夠充分，將來可以加強(qiáng)該領(lǐng)域監(jiān)督，具體可以通過派駐中心進(jìn)行日常檢察監(jiān)督；每年定期開展涉案財(cái)物專項(xiàng)監(jiān)督；暢通、增加當(dāng)事人、利害關(guān)系人、訴訟代理人、辯護(hù)人等申訴、控告渠道和方式，增強(qiáng)監(jiān)督的效果。例如，通過小程序、小應(yīng)用等方式進(jìn)行申訴、控告和查詢。

三是加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)涉案財(cái)物管理的監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督主要是政治監(jiān)督，從嚴(yán)從實(shí)從細(xì)抓好涉案財(cái)物管理各項(xiàng)要求的貫徹落實(shí)，建章立制、規(guī)范管理是公檢法等機(jī)關(guān)和涉案財(cái)物管理中心領(lǐng)導(dǎo)干部的重要工作。因此，結(jié)合涉案財(cái)物進(jìn)行的日常監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督也是政治監(jiān)督的具體內(nèi)容和具體方式。

四是增強(qiáng)審計(jì)專業(yè)監(jiān)督。鑒于涉案財(cái)物的種類日益增多，價(jià)值日益增大，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的作用越來越大，社會(huì)關(guān)注度越來越高，建議年度審計(jì)工作增加對(duì)涉案財(cái)物專項(xiàng)審計(jì)的內(nèi)容。

五是加強(qiáng)當(dāng)事人、利害關(guān)系人、訴訟代理人、辯護(hù)人的監(jiān)督。由于當(dāng)事人、利害關(guān)系人、訴訟代理人、辯護(hù)人與涉案財(cái)物有近距離接觸或緊密聯(lián)系，他們更關(guān)心涉案財(cái)物在訴訟中的狀況，更容易發(fā)現(xiàn)涉案財(cái)物的異常情況，更有動(dòng)力進(jìn)行監(jiān)督。建議增強(qiáng)涉案財(cái)物管理的透明度，建立和完善信息公示制度，除內(nèi)容涉密或有重大影響等情形外，需要及時(shí)公開財(cái)物的來源、數(shù)量、種類、狀態(tài)等信息，確保相關(guān)人員對(duì)管理過程有充分的了解。同時(shí)增加便捷的查詢、查看途徑，增強(qiáng)訴訟權(quán)利告知和控告申訴回應(yīng)的及時(shí)性。

明確細(xì)化法律責(zé)任的承擔(dān)。針對(duì)現(xiàn)行法律關(guān)于涉案財(cái)物法律責(zé)任分散、粗放等問題，建議從立法上對(duì)涉案財(cái)物中的違法犯罪行為及相應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行明確、細(xì)化。具體可以有兩種方式：第一種方式是采取集中規(guī)定的方式，制定《涉案財(cái)物管理法》，明確涉案財(cái)物管理中心的名稱、功能與職責(zé)、工作流程、審計(jì)監(jiān)督以及有關(guān)涉案財(cái)物的違法行為及法律責(zé)任。第二種方式是采取分散規(guī)定的方式，針對(duì)有關(guān)涉案財(cái)物的違法行為，分散規(guī)定在不同的黨紀(jì)、民事、行政、刑事立法中。不管采取哪種方式，對(duì)違法犯罪行為及相應(yīng)的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)盡量明確列舉：涉案財(cái)物從入口到出口不同管理環(huán)節(jié)涉及的主體哪些行為是違紀(jì)、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么紀(jì)律責(zé)任，哪些行為是行政違法、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么行政責(zé)任，哪些行為是刑事違法、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么刑事責(zé)任，哪些侵權(quán)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家賠償責(zé)任，哪些行為是民事侵權(quán)或違約、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么民事責(zé)任等。這樣有利于日常管理中相關(guān)人員明確法律底線，更好約束自己的行為，從而避免違法犯罪行為的發(fā)生，從根本上保障涉案財(cái)物安全有序，保障司法的公平正義。

｛本文是中國法學(xué)會(huì)2024年度部級(jí)法學(xué)研究重點(diǎn)委托課題“刑事訴訟涉案財(cái)物集中管理法律責(zé)任研究”〔課題編號(hào)：CLS（2024）ZDWT04〕階段性成果。｝

（原題：“聚焦刑事訴訟法再修改”系列報(bào)道之八 | 完善刑事涉案財(cái)物跨部門集中管理）